【构建我国绩效预算管理体系的思考】 绩效预算管理

　　摘要：绩效预算的推行需要相应的管理体系与之配套，从绩效预算委托代理的实质看，管理体系需要在权力机构、政府和行政机构合理设置权限。我国财政体制和行政体制的独特性，要求结合我国特点构建具有中国特色的绩效预算管理体系。

　　关键词：绩效预算；委托代理；管理体系

　　所谓的绩效预算，是借鉴现代经营管理和工商管理等理论重塑安排和利用预算资源的过程，强调绩、效引导资源分配、使用、管理。绩效预算成型于20世纪70年代，最初在英国、美国、德国等西方国家起源，继而推广到多数新兴工业国家和发展中国家。纵观诸多实施绩效预算的国家，此项改革在节约成本、提高成果、增强政府工作人员责任心方面已经取得了可观的成绩[1]。

　　一、绩效预算的实质——基于委托代理的分析

　　1.完善公众—政府间的委托代理关系

　　公共财政是社会公众将公众资金委托为政府为自己谋取公共福利的资金使用活动，该活动具有收入的公共赞同性（非赞同毋纳税）、支出过程的公共决定性及投向的公共服务性。整个活动体现出社会公众与政府的委托—代理关系。绩效预算以前，这种委托代理是不健全的。委托人在将公共资金委托给政府以后只是或只能关心到政府有否将资金投向公众关心的领域及是否足额投入；政府在投入资金以后，是否获取合意结果，自身也不关心，而且由于公众和政府在资金使用上的信息不对称，导致公众难以采取措施确保政府代理的高效率及自己获得合意结果。因此形成的对政府控制模式仅是投入控制。

　　绩效预算的实施确保了在预算分配使用之前，公众预先得知政府运行的具体目标和计划。加上政府事后就事前计划和目标达成情况作明文披露，此种安排成功地解决了双方的信息问题。通过此项安排推动了公众的委托目标和政府的代理目标明晰化，且政府（政治家组织）为了获取自身利益最大化必然将精力集中于计划和目标的努力实现。

　　2.完善政府—部门—预算单位的委托代理关系

　　政府承担的公共责任是通过其组成体系内的各政府部门和机构完成的，其中直接向权力机关负责的是本级政府的领导人及各部门领导（在部门预算下部门领导直接对本部门预算负责），其他各级预算执行单位在政府和本部门的领导展开工作，在这一层面又形成了一种委托代理关系，即政府和部门将承担的公共责任委托给各预算执行单位。绩效预算以前，政府对各执行单位立足于合规性控制，但受限于双方的信息不对称和执行单位预算最大化的动机，监管资源花费较大且成效不高。

　　绩效预算的实施成功地将执行单位的预算最大化动机和政府的动机保持一致，各执行单位要想获得最大的预算额度，必须很好完成政府和部门交给的任务方可。通过此种安排，有效地激励了各执行单位。

　　二、绩效预算要求管理体系重塑

　　1.公众—政府委托代理层面要求权力机关角色转型

　　在第一层委托代理关系上，为了保证政府所定绩效目标符合公共要求，应当加大权力机关在绩效预算中的参与力度。包括在绩效制定、绩效检查、绩效报告各个环节上。

　　美国参议员罗斯认为，“来自国外以及州和地方政府的经验告诉我们，除非以立法形式保证在拨款前确定绩效目标，否则他们永远不受重视”，且“国会有权给与指导，阐述机构需要完成的任务”。从美国S.20法案对原法律相关部分修订中可以明确看到国会在绩效预算中所处的地位和作用。美国强调各部门在确定绩效目标时必须和国会协商，听取国会的意见和建议。预算执行结束后，各部门负责人需要提交上一年度的绩效报告。

　　2.政府—部门—单位委托代理层面要求政府角色转型

　　政府及所属部门将受托责任进一步委托给各预算执行单位，确定各执行单位的绩效目标，以目标控制代替原有的投入控制，此种转变并不简单代表放松控制，政府在确定委托目标时必须加强对目标的控制，包括对目标制定、管理、报告的控制。

　　美国预算管理办公室在绩效预算中拥有确定绩效评价替代方案、审批权力下放等最终决定权力，以确保各预算执行机构能朝着政府希望努力的方向前进。

　　3.多层次委托代理最终要求多层绩效预算体系

　　多层次的委托代理要求多层次的绩效预算体系与之相匹配，政府和部门直接向权力机关承担报告义务，预算执行单位直接向政府预算部门承担报告义务。

　　美国现行绩效预算体系包括总统管理议程（对各部门的绩效评价或各部门的自我评价）、预算执行单位的评价和项目绩效评价三个部分，三个部分彼此相互联系，构成美国绩效预算体系。其中总统管理议程表明了各部门或政府整体完成受托责任情况，预算执行单位评价表明了各单位完成部门委托责任的情况，项目评价反映了重大项目取得的效益情况，三层体系共同帮助政府更好地完成受托责任。为了做好三层之间的联系，美国通过PART(项目评价体系)对各部门和项目的绩效评价情况进行再评价，在实施中，联邦预算管理办公室按照PART测定结果对下属部门绩效预算执行情况进行指导和建议，保证所属部门和项目的绩效实现和政府自身目标具有一致性。

　　4.财政分权化和绩效预算体系的统一性

　　财政分权化程度的不同，绩效预算的体系也不同。当前西方国家推行绩效预算，多是各级地方政府分别展开。美国联邦政府是在借鉴了地方政府和外国的经验独自开展的，联邦政府绩效预算体系和地方政府绩效预算体系各自独立。联邦政府的绩效预算涉及本级政府各部门、单位和联邦政府拨款项目，并不干预地方政府绩效预算情况，地方政府仅向本级权力机关负责，联邦政府也是如此。对同时牵涉到联邦政府和地方政府的部分（主要是联邦政府拨款、地方政府负责执行的项目），联邦政府通过加强政府间合作方案单独规定。

　　三、构建我国绩效预算管理体系的改革对策

　　1.加大我国各级人大会对本级政府预算事务的最终决定权力。我国的公共财政体制改革界定了权力机构和行政机构在预算事务中的权责，但是长期以来，权力机构的预算地位较行政机构来说，是弱化的。由于预算要求弱化及预算中双方信息的不对称性等原因，权力机构没有办法发挥最终决定作用。多年来，立法机关在预算事务中发挥的作用不过是“橡皮图章“的作用。要想推行绩效预算，加强政府对权力机关委托责任的负责程度，必须加强其地位和作用。

　　广东省在进行绩效评价与预算试点改革中，出现所谓“只问花钱不看效果”的预算管理及绩效考核机制。很多财政拨款用不完，却花不到其他需要的地方去，须全部上缴。“你一用，就违反了规定。相关部门也不管你用钱的效果如何，就看最后究竟有没有花光钱。市里曾拨款给我们区整治一条河，区里只花了其中部分钱，就已达到预期效果。结果将余钱上交市财政时，人家却说‘绩效不好！怎么还剩1 000多万啊？’”广东省十一届人大一次会议代表指出，此类问题实际上不仅仅是“省钱”，而是关系到如何制定出适应当前社会经济发展形势的、严格的预算管理和严格的绩效考核机制。广东省正试图通过一系列的预算审查制度创新加大权力机构的作用。

　　我国目前已经逐步展开对此类问题的改革。2006年财政部起草预算法初步修订草案，涉及部门预算的法律地位、立法机关与行政部门在预算事务中的具体职责及相互关系的界定等。此外，为加强立法机关对政府工作和预算事务的监督，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27 日通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，自2007年1 月1日起施行。《监督法》对立法机关在预算与支出审查中的职责、作用以及履行职责的方式和方法，作了较为详细的规定[2]。

　　2.持续推进预算相关改革，加强政府对下属部门和单位的控制能力，并逐步转到绩效目标要求上。我国开展的一系列预算相关改革，包括集中预算分配权、要求编制部门预算、编制综合预算、政府采购等措施，加强了政府财政部门对所属部门和单位财政信息的掌控能力，但仍存在不足之处，下面仍应加深改革，逐步推进改变政府会计制度、完善政府财政信息系统建设等方面的改革。要逐步做到政府及所属部门和单位之间的信息对称与完全。对一些信息披露情况和习惯良好的，政府应逐步转移到对绩效目标的要求。

　　我国目前由地方政府主导的面向绩效的改革探索,在改革的立足点和改革长远规划方面均存在其局限性,短期内可能能够产生明显的财政资金上的节约和改善,但对财政管理其他配套制度的不触及,只是人为地降低了短期内的改革难度,从长远来看,许多无法回避的问题仍使改革的推进终将面临窘境。比如随着试点项目改革的成熟,如果要进一步推广改革的对象,对部门绩效的评估不可避免地要面对部门占有公共资源的核算、对公共服务成本的核算等问题,配套制度的不完善将使绩效预算改革无法进行[3]。

　　3.逐步构建完善的政府绩效预算体系，形成不同层面的绩效预算制度。我国现行的绩效评价，作为绩效预算基础，已经拓展到项目评价、部门评价，此类评价是从上至下推行的，是政府自身展开的对自身的评价，中间缺乏权力机构希望看到政府绩效的评价层次，在缺乏权力机构对政府预算的强力约束情况，此类评价的作用必须审慎评价。

　　4.结合我国的财政体制和行政体制建立有中国特色的绩效预算管理体系。我国预算法规定各级人代会常委会有权撤销本级人民政府和下一级人代会关于预算、决算的不适当决定；各级政府有权改变和撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当决定。构建绩效预算管理体系时必须符合财政体制和行政体制的要求。由于财政体制和行政体制的相对集权，在推行绩效预算时，可由最高权力机构结合最高政府制定政府绩效预算的指导政策，由各级人代会结合本级政府制定本级政府的绩效预算的具体做法，如此，可以保证中央政府的权威，同时又照顾到地方政府的具体情况。我国绩效试点中出现的一个突出问题是地方开展的试点活动缺乏法律依据。与已经实施绩效预算改革的西方发达国家法律先行的鲜明特点相比，我国在面向绩效的预算改革方面刚刚起步，相关的法律建设还几近空白。

　　参考文献：

　　[1] 陈天祥.美国政府绩效评估的缘起和发展[J].武汉大学学报,2007,(3):165-170.

　　[2] 白景明.推行绩效预算必须解决的四个重要问题[J].财政与发展,2006,(1):26-30.

　　[3] 乔彬彬.绩效预算实施条件的中外比较及原因分析[J].经济体制改革,2007,(1).