中国共产党领导人民政协的途径、载体、方式

内容摘要 制度安排是实现党对人民政协领导的基本途径；组织载体是实现党对人民政协领导的根本保证；党员政协委员和政协机关中党员的模范作用是实现党对人民政协领导的一种重要方式。新形势下，要进一步加强党对人民政协的领导，必须把握好加强与改善的关系，提高党领导的规范性；要进一步理顺政协党组与政协、党委统战部与政协（党组）的关系，提高党领导的科学性；要摆正党员和（政协）委员、“党章意识”和“政协意识”的关系，提高党领导的艺术性。

关 键 词 党领导 人民政协 途径 载体 方式

作者 黄福寿，上海师范大学研究院研究员。（上海：200234）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度。人民政协作为这一基本政治制度的主要制度安排，对于发扬社会主义民主、构建社会主义和谐社会、推进改革开放和现代化建设，发挥着极其重要的政治作用。新形势下，如何加强和改善党对人民政协的领导，实现“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，对于推进社会主义民主政治发展起着基础性的作用，也是加强党的执政能力建设的一个重要方面。

一

党对人民政协的领导主要是政治、思想和组织领导。党委要按照党“总揽全局、协调各方”的原则，坚持政治原则、政治方向和重大方针、政策的领导，做好政治引导工作，保证正确的政治方向；坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，自觉落实科学发展观，引导各民主党派和社会各界人士在思想上、政治上与党中央保持一致；发挥党委对同级政协组织的领导核心作用，发挥政协组织中党组的领导核心作用，发挥党委工作部门在政协委员选拔过程中的主导作用。

1.党领导人民政协的制度安排。有关人民政协的制度安排，体现了党的意志。把制度安排落到实处，是实现党的领导的最基本途径和载体，也是中央的路线、方针、政策得到正确贯彻的基本保证。目前有关人民政协的基本制度安排有《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年2月18日）中有关政协的内容；《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006年2月8日）；《中国人民政治协商会议章程》（2004年3月12日）。这些文件对党委与政协的关系，党领导政协的基本原则、基本内容和任务，实现领导的组织载体，以及有关领导方式、完善领导的各项制度都作了原则规定。

2.党领导人民政协的组织保证。政协党组是党在人民政协中的派出机构，肩负着实现党对人民政协领导的重大责任。政协党组要按照党委统一部署和政协章程的规定，配合党委有关部门研究换届时有关界别设置、政协委员名额、人选和常务委员人选以及届中委员调整的有关问题，并提出建议。

第一，政协党组的领导作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：政协党组是党在人民政协中的派出机构，肩负着实现党对人民政协领导的重大责任，必须坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚定不移地贯彻执行党关于人民政协的方针政策，把党的有关重大决策和工作部署贯彻到人民政协的全部工作中去。

一方面，政协党组要在政协工作中发挥政治核心作用。政协党组要宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央和上级及同级党委的决议，对政协工作中的重要问题及时请示报告，主动为党委加强对政协工作的领导当好参谋；要研究政协工作的重大问题，探索把握政协工作的规律，不断研究新情况、新问题，提出工作指导性意见，通过政协主席会议和常委会议形成共识，落实到政治协商、民主监督、参政议政工作中去，为两个文明建设服务；要密切同党外同志的团结合作，坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，发挥党外同志的作用，与党外同志交朋友，在共同理想的基础上，巩固和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；发挥党员政协委员的模范带头作用，加强学习，增强责任感和使命感，自觉做履行职能的表率、发扬民主的表率、团结合作的表率；加强政协机关的思想建设、组织建设、作风建设、业务建设，不断提高机关工作人员的政治素质、工作效率和服务水平。

另一方面，政协党组又要在政协工作中发挥领导核心作用。政协党组要传达贯彻党中央、上级及同级党委的决定、指示及全国和地方的重要会议精神；研究提出政协工作的年度和阶段计划、实施方针、工作重点、具体措施，并检查、总结执行情况；分析多党合作中的思想反映和重要情况，讨论协调政协同各民主党派、人民团体及各界人士的关系；审议提交政协全体会议、常委会议和主席会议讨论的有关文件；听取政协机关党委、办公厅（室）、专门委员会等有关部门的工作汇报，审议和决定提交讨论的有关问题；审议有关政协委员、常委的人事安排；讨论政协机关机构的设置、调整；审定政协向党委的重要报告和请示；讨论其他需政协党组决定的事项。同时，政协党组建立定期下基层调查研究制度，通过调查研究，解决政协工作中需要改进和加强的问题；通过调查研究，深入了解情况，努力把握全局；通过调查研究，有效指导工作。

总之，政协党组既要宣传和执行中共中央的路线、方针、政策，宣传和执行中共中央和上级党委及同级党委的决议，保证党在政协中的政治核心作用；又要通过调查，研究新情况、发现新问题，提出政协工作的指导性意见，通过制度化路径，落实到政协的各项工作中，保证党在政协中的领导核心作用。其领导作用的路径，可归纳为：中央或地方各级党委→政协党组→政协组织机构→政协具体工作。也就是党的路线、方针、政策和中共中央及地方各级党委的决议，通过政协党组会议转化为政协工作的规划和建议，通过政协的主席会议、常委会会议等转化为政协的具体工作计划等，通过全体会议、专门委员会会议等，落实到政协的各项具体工作中。

第二，党委统战部对政协的作用。根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》及中共中央有关部门文件精神，目前各级政协委员的推荐工作，党内的由同级党委组织部提名推荐，党外的由同级党委统战部提名推荐，建议名单由统战部汇总，在征求组织部、政协党组意见后报同级党委审定，然后提交政协主席会议和常委会议审议通过。因此，党委统战部对政协的作用集中体现在政协委员产生过程中的主导作用上。

按照党管干部的原则，统战部要按照同级党委的要求具体负责党外人士的政治安排和实职安排，以及政协换届人事安排工作，包括界别组成、各界别名额分配、人选的推荐、考核、协商等。在政协委员人选建议名单酝酿过程中，统战部要充分听取政协党组的意见；在人选名单报请同级党委审定后，统战部要提请政协按规定程序协商通过。在各级政协人事安排的实际过程中，每届委员会的界别组成，各界别名额分配，人选的推荐、考核、协商等，由统战部总负责。统战部根据同级党委要求，基于上届政协的基础，考虑各种综合因素，确定每届委员会的界别组成、各界别名额分配。在此基础上，中共党内政协委员人选的推荐、考核、协商等，由组织部具体操作；其它界别的政协委员人选的推荐、考核、协商等，由统战部具体操作。在整个过程中，根据各界别的分配名额，统战部会跟组织部协调并与其它各界别协商，在听取同级政协党组的意见后，最后确定报请同级党委审定的委员人选。在人选名单报请同级党委审定后，统战部再提请政协按规定程序协商通过。

3.党员委员和政协机关中党员的模范作用。政协委员中的党员和政协机关中的党员是受党组织委派从事政协工作的，主要任务是保证使党的决策和工作部署成为各民主党派和社会各界的共识，树立党的观念和大局意识，遵守党的政治纪律，模范地贯彻党的路线、方针、政策。其对政协的作用，首先表现在思想上、政治上、行动上与党中央保持一致，在履行政治协商、民主监督和参政议政各项职能的过程中，遵守和服从党的决策和工作部署，团结各界人士共同做好政协工作。同时，通过自身的人格魅力和工作能力，广交、深交党外朋友，成为合作共事的模范、发扬民主的模范、廉洁奉公的模范。

二

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出，各级党委要加强对同级政协的领导，及时研究并统筹解决人民政协工作中的重大问题，支持人民政协依照章程开展工作，充分发挥政协党组的领导核心作用和党员干部的先锋模范作用，贯彻党的理论和路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。党委对政协的领导作用是多方面的，既表现在制度安排上，也表现在政协党组的作用上，还表现在统战部与政协（党组）的关系中，以及协商内容和形式的确定上。随着我国经济社会的发展，以及人民政治参与积极性的不断提高，党的领导作用也需要进一步规范和改善。

1.要把握好加强与改善的关系，提高党领导的规范性。“坚持中国共产党的领导是多党合作的首要前提和根本保证”，但坚持和加强党的领导必须与改善党的领导辩证统一。加强领导不是凡事都由党委或党组亲历亲为，而是要求党委或党组要善于领导，要把支持人民政协依照章程和法规独立负责、协调一致地开展工作，作为加强和改善党的领导的基本要求。必须明确，只有改善领导，才能真正实现党对人民政协工作的领导，增强党领导的实际效果。

政协章程和政协的其它规章体现了党的意志，贯彻了党的路线、方针和政策。加强党的领导就是要严格按规章办事，善于运用人民政协这一政治组织和民主形式为实现党的总任务、总目标服务，善于使党的主张通过政协章程规定的程序转化为参加政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的广泛共识。

同时，要进一步提高制度安排的效力和可操作性。近年来，各级政协对政协履行职能的制度化、规范化和程序化，进行了积极探索，取得了明显成效。但人民政协对政协的制度安排的效力却存在局限性。在我国的政治架构中，严格地说，政协的章程、规定只能对政协自身发生效力，不能对别的政治主体产生制约，而政协的政治活动往往牵涉到政府和人大，因此，政协章程、规定对政协的效力就自然受到限制。当然，作为执政党的中国共产党的中央和地方党委转发的有关落实政协章程、规定等的文件，大大提升了有关政协活动的制度效力，但实际运作中也会受到各级干部的“政协意识”强弱的影响。因此，可以《人民政协法》的形式从法律上进一步明确政协在整个国家政治结构中的性质、地位和职能，并把“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的原则法律化，克服政协政治活动中的随意性，从而增强政协活动的制度效力，为人民政协政治协商职能的有效发挥提供法律保障，使党委协调各方有法律保障，使党的意志法律化，使党的路线、方针和政策的贯彻和落实有强有力的法律依托，使之不以领导人的注意力转移而转移，不因领导班子的交替和人员的改变而改变。

2.要理顺不同组织间的关系，提高党领导的科学性。在人民政协的政治活动中，如何理顺和处理好党组和政协的关系、党委统战部与政协（党组）的关系，对于加强和改善党对人民政协的领导，提高党领导的科学性，是十分关键的两个问题。

第一，进一步理顺党组与政协的关系。党组作为党委的派出机构，既不等同于党委，也不等同于政协，它不属于政协组织体制的序列。根据政协章程的规定，在政协的组织体制中，主席会议、常委会会议和全体会议是政协的领导层面。党组同上述政协领导层是两个不同的体系，故政协章程中没有“党组”两字。但由于党组成员包含在主席会议、常委会议和全体会议等领导层面中，因此某种意义上党组的作用又无处不在，往往由它的组成人员在政协体制中所处地位、所任职务及所起的作用来体现。问题是政协党组及其成员的作用与政协的功能是既有联系又有区别的，如何把握好这种关系是一个理论和实践上都需要认真探索的课题。

从学理和制度安排看，政协党组是党在人民政协中的派出机构，应遵守党章的规定；政协是根据宪法和政协章程设立的机构，应依照政协章程和规章行事。一般来说，政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排政协活动、决定政协的重大事项等。因此，党组的领导核心作用，往往贯穿在尊重政协章程和规章、发挥政协组织体制作用的过程中。要特别强调的是必须处理好党组会议和主席会议的关系，应尊重参加主席会议的各位成员的权利，尤其是非党成员的权利，严格按照程序，把党组决定通过主席会议贯彻到常委会会议和全体会议中，从而科学民主地把党的有关重大决策和工作部署贯彻到人民政协的全部工作中去。

实践中，党的领导作用还表现在协商议题的选择上。协商议题的选择，总的来说是由党委确定，或者由政协党组确定，也有根据政协党组调查研究的情况确定协商议题的。总体看，政协会议的协商内容大多是由党委或党组提出的，各民主党派、人民团体和其他界别很少有机会对协商什么内容提出意见和建议。这样做既很难充分调动非中共界别的积极性和作用，又会影响党的领导作用的有效发挥，容易使协商变成通报会甚至工作布置会。在将来的工作中，可以探讨协商内容通过双向甚至多向运行机制来确定，也就是在协商内容的确定上也要充分体现党领导的科学性和民主性。非中共界别毕竟代表和联系着多个界别的群众，而政协作为执政党与各界别之间协商议事的机构，在政治协商时，理应关注各界别群众的意愿与要求，把其中的重要问题作为确定协商内容的选择依据，实现和维护最广大人民的根本利益，从而最大限度地整合各种社会力量，提高党的执政能力。

第二，进一步规范党委统战部与政协（党组）的关系。就党委统战部与政协的关系看，党的领导作用主要体现在政协委员的推选和决定中。政协换届，首先是委员的换届，委员选得好不好不仅直接影响到政协大会的顺利进行，而且关系到人民政协政治功能的有效发挥，关系到执政党执政能力建设。因此，政协委员的推荐、提名、考察、协商、确定，为新一届政协提供合格的委员人选，是党委统战部的一项十分重要的任务。为了有效发挥政协的政治职能，必须进一步规范现有委员产生机制，把既有代表性又有政治参与能力的人士推选到政协中来。在这方面，可以借鉴党委组织部门选拔任用干部，以及我国选举人大代表的方法，将协商推荐与竞争公示等结合起来，增强政协委员产生过程中的民主性和透明度。

首先，提名推荐要灵活多样。根据相关规章的有关条件，在各民主党派、人民团体和各界别中，可按实际委员数120%以上的比例推荐人选。在推荐委员前要及时发出公告或通知，可采取协商推荐、组织推荐、群众推荐和个人自荐等相结合的方法，尊重委员的主体意愿，增强群众的参与意识，确保当选委员具有高度的政治责任感和广泛的社会影响力。

其次，人选考察要全面深入。政协换届工作小组考察审定委员人选名单，不仅要听取所代表的民主党派、人民团体、各界别和政协各专委会的意见，还要听取所在单位和群众及本人的意见（以往也有备选人员明确表示不愿当政协委员的例子），真正做到广泛了解、全面考核、好中选优。考察中，要把履行政协委员职责能力列为重要方面，对确因种种原因难以参加政协活动，难以承担政协工作的人选，应慎重考虑，以确保政协委员能够有效履行职责，积极发挥作用。

再次，确定名单要公开公正。经党委（换届工作领导小组）审议通过后，在提交政协主席会议前，可由新闻媒体，或在产生单位、党派系统进行公示，接受社会监督。公示没有异议后再由政协按程序协商决定，从而不仅杜绝“人情委员”，确保委员队伍的整体素质，同时也让“政协委员”得到社会各界的广泛认同，激发当选委员的荣誉感和责任感，为委员积极履行职能打下良好基础。

最后，建立政协委员储备机制。可设立“特邀成员”制度，对热爱政协事业、愿意参加政协活动的一些社会知名人士，通过一定的途径和程序推选出来，邀请他们参加政协的活动，尤其是各专门委员会的活动，将他们作为政协委员后备人才培养。政协换届和届中委员调整时，新委员人选可优先从“特邀成员”中物色。这样做，可以为各界别有较强政治参与热情和愿望的代表人士提供一条参政议政的有效途径，也可以弥补新委员不熟悉政协工作、进入角色慢等不足，同时也能更好地发挥政协（党组）在委员产生中的“配合作用”和“建议作用”。

充分发挥党对政协的领导作用是与充分发挥政协的政治职能密切联系在一起的。人民政协的基本政治职能是政治协商、民主监督、参政议政，政协委员是人民政协的主体，应该具有履行基本政治职能的能力。因此，选拔合格和优秀人士担任政协委员，是有效发挥党的领导作用的基础性工作。

3.要摆正党员和（政协）委员的关系，提高党领导的艺术性。政协委员中的共产党员和政协机关中的共产党员，是受党组织委派从事人民政协工作的。如何处理好党员和（政协）委员的关系，对于提高党对政协领导的艺术性，增强党的领导能力，起着重要作用。

一方面，党员委员（包括党组成员）和政协机关中工作的党员要有坚定的“党章意识”，要自觉遵守党的纪律，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务；要坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚定不移地贯彻执行党关于人民政协的方针政策，把党的有关重大决策和工作部署贯彻到人民政协的全部工作中去；要善于同党外干部合作共事，推动参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士自觉接受中国共产党的领导，使党的主张成为各民主党派、人民团体和各族各界人士的广泛共识。

另一方面，作为党员委员（包括党组成员）和政协机关中工作的党员又要有明确的“政协意识”，要模范遵守国家的法律法规，模范遵守政协章程和政协的各种规章制度，自觉在政协的组织体制内践行委员和政协机关工作人员的职责和义务，努力把中央和地方各级党委的方针、政策、意见、计划等，通过政协的制度程序，传达和渗透到各界人士中去，转化为各民主党派和各族各界人士的心愿和自觉行动。尤其要在平等协商、增进共识的基础上，充分重视不同意见，努力发挥政协党外干部的积极作用和全体委员的主体作用，尊重各界别委员的民主权利，从“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”的高度，引领各界别委员依章履行政协职能，推进政协工作，保证中央路线、方针、政策在政协的组织体制内得到全面贯彻落实，在政协工作中切实提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平，把党对人民政协的领导工作提升到一个新水平。

［本文得到上海市教委项目“构建和谐社会背景下的中国政党制度研究”（CW0661）及国家社科基金项目“比较社会主义视野下的科学发展观研究”（06BKS015）的资助］

参考书目：

<1> 十七大报告辅导读本. 北京：人民出版社，2007：27、27、28.

<2> 全国政协办公厅研究室. 中共中央关于加强人民政协工作的意见学习读本. 北京：中国政法大学出版社，2006：10、5.

<3> 中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见，2005.2.18.

编辑 杜运泉